Reforma Zemska z 1864 roku stała się jedną z „Wielkich reform” Aleksandra II. Jej realizacja nie była sukcesem, a ponadto była to jedna z najbardziej nieudanych reform liberalnych tamtych czasów. Nie można jednak nie docenić znaczenia wprowadzenia samorządu lokalnego w Imperium Rosyjskim.
Warunki wstępne i powody wprowadzenia
„Rozporządzenia dotyczące prowincjonalnych i powiatowych instytucji ziemstwa” stały się jedną z kilku reform, które weszły do rosyjskiej historiografii pod nazwą „Wielka”. Tak nazywa się zestaw środków podjętych za panowania cesarza Aleksandra II w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XIX wieku. W toku zakrojonych na szeroką skalę reform liberalnych zniesiono pańszczyznę, zlikwidowano osady wojskowe, całkowicie zmieniono sądownictwo, system szkolnictwa wyższego i średniego, przeprowadzono reformy gospodarcze itd.
W każdym razie stopniowe zmiany wymagały zreformowania systemu zarządzania. Potrzebny był lepszy i szybszy samorząd. Wcześniej wszystkoprowincje podlegały władzom centralnym, rozkazy docierały do władz lokalnych bardzo długo, często nawet zmieniając. Wszystko to doprowadziło do złych decyzji w terenie.
Historia powstania i wprowadzenia reformy
Przygotowanie „Rozporządzenia w sprawie wojewódzkich i powiatowych instytucji ziemstwa” rozpoczęło się pięć lat przed wprowadzeniem reformy. Równolegle trwało przygotowywanie kolejnego dokumentu, który miał istotny wpływ na bieg historii Rosji – reformy chłopskiej z 1861 r., która przewidywała zniesienie pańszczyzny w Rosji.
Liderem działań rządu w przygotowaniu zapisów reformy był N. A. Milyutin - znany mąż stanu, tajny doradca cara Imperium Rosyjskiego, deweloper m.in. reformy chłopskiej, sekretarz stanu Polski. Jako główne zasady przyszłego pakietu ustaw wymienił wszystkie stany, wolne wybory, samorząd w niektórych sprawach (według lokalnych potrzeb). Zostało to przyznane jeszcze przed rezygnacją Milutina w 1861 roku.
Wtedy prace nad projektem kontynuował długoletni przeciwnik Milutina, nowy minister spraw wewnętrznych Imperium Rosyjskiego P. A. Wałujew. Piotr Aleksandrowicz został zmuszony do wzięcia pod uwagę rozwoju swojego poprzednika w sprawie reformy ziemstvo z 1864 r.
Pomysł „Rozporządzenia w sprawie instytucji ziemstvo”
Główną ideą reformy ziemstwa było oddanie realnej władzy tym, którzy znali realia danego regionu Imperium Rosyjskiego znacznie lepiej niż urzędnicy mianowani przez rząd centralny. Było jasne, że programy i dekretyza którymi podążali wysłani urzędnicy, nie mogli pomóc w rozwoju regionu, ponieważ byli dalecy od rzeczywistej sytuacji.
Główne postanowienia reformy 1864
Zgodnie z szeroko zakrojoną reformą liberalną z 1864 r. powstały nowe organy rządowe, a mianowicie zgromadzenia i rady ziemstw, w skład których wchodziła ludność lokalna. Wraz z reformą ziemstwa przygotowywano także reformę miejską. W wyniku realizacji reform faktycznie powstał nowy system samorządu terytorialnego.
Tematyka wydziału i granice uprawnień instytucji ziemstwa obejmowały zagadnienia opieki zdrowotnej, budowy dróg, weterynarii, edukacji, organizacji rachunkowości statystycznej, agronomii i gospodarki lokalnej. Zgromadzenia ziemstw miały pewną władzę i niezależność (wyłącznie w zakresie ich kompetencji). Te lokalne władze były pod przewodnictwem gubernatorów, więc nie miały absolutnie żadnej władzy politycznej.
Przyjęty system wyborczy zapewnił w ziemstach zdecydowaną większość przedstawicieli szlachty. Wybory do samorządu lokalnego były nierówne i wieloetapowe, ze złożonym systemem niedostępnym dla wszystkich klas.
Tworzenie organów lokalnych
Przyjęte przez rząd rozporządzenie przewidywało utworzenie ziemstw w trzydziestu czterech prowincjach Rosji. Reforma nie dotyczyła prowincji Orenburg, Archangielsk, Astrachań, Syberii, a także peryferii państwowych – Krajów Bałtyckich, Polski, Azji Centralnej, Kaukazu, Kazachstanu. W latach 1911-1913 ziemstowie byliz siedzibą w dziewięciu innych prowincjach Imperium Rosyjskiego.
Zgodnie z zapisami reformy w województwie i powiecie powstały instytucje ziemstwa. Jeśli chodzi o zasadę wyboru, to przestrzegano jej w następujący sposób: co trzy lata wybierano od czternastu do ponad stu deputowanych („samogłosek”). Wybory odbywały się częściami - osiedlami. Pierwsza część składała się z chłopów, którzy posiadali działkę lub inną własność o wartości piętnastu tysięcy rubli i których roczny dochód wynosił sześć tysięcy rubli. Druga część - mieszczanie, trzecia - przedstawiciele społeczności wiejskich. Tylko ostatnia kategoria nie musiała mieć specjalnej kwalifikacji majątkowej.
Spotkania Zemskiego
Kolejność działania instytucji ziemstwa była następująca: przynajmniej raz w roku odbywały się spotkania, na których rozwiązywano niezbędne kwestie. W razie potrzeby spotkania mogłyby odbywać się częściej. Zarządzenie o zebraniu członków rady ziemstwa wydał gubernator. Zgromadzenia, z reguły, rozwiązywały wyłącznie kwestie gospodarcze, nie miały władzy wykonawczej. Odpowiedzialność instytucji ziemstwa rozciągała się, jak już wspomniano powyżej, na budowę szkół i szpitali, dostarczanie żywności dla ludności, zatrudnianie lekarzy, urządzanie węzłów sanitarnych na wsiach, troskę o rozwój bydła hodowla i hodowla drobiu oraz utrzymanie linii komunikacyjnych. Działania ziemstw na tych terenach kontrolował minister spraw wewnętrznych i gubernatorzy.
Główne problemy reformy
Skład instytucji ziemstwa (na papierze) był dobrowolny. Aleoprócz skomplikowanego systemu elekcyjnego, który zapewniał większość miejsc w ziemstw dla przedstawicieli szlachty, pojawiły się inne dość istotne problemy „Regulaminu o wojewódzkich i okręgowych instytucjach ziemstw”. Nie przewidziano zorganizowania ziemstwa dla przedstawicieli wszystkich klas, więc nikt nie pomyślał o wysłuchaniu potrzeb miejscowej ludności.
Poza tym nie było wspólnej ogólnorosyjskiej instytucji kontrolującej i koordynującej pracę ziemstw. Rząd obawiał się, że ziemstwy, jeśli będą ze sobą powiązane, będą chciały jeszcze większej liberalizacji, co już groziłoby osłabieniem centralnej, carskiej władzy w Imperium Rosyjskim. W ten sposób Zemstvos poparli ideę autokracji, ale to naraziło nowy system na podatność.
Za Aleksandra III „Rozporządzenia dotyczące wojewódzkich i powiatowych instytucji ziemstwa” zostały zrewidowane, ale już w 1890 r. uprawnienia tych samorządów zostały znacznie ograniczone.
Wyniki wdrożenia reformy Zemstvo
Reforma Zemska zorganizowała nową instytucję samorządową w Rosji, przyczyniła się do rozwoju poprawy osiedli, wprowadziła do życia publicznego całkowicie bezsilne dotychczas chłopstwo. Robotnik ziemstwa, o którym w utworach literackich opisał Antoni Pawłowicz Czechow, stał się uosobieniem najlepszych cech rosyjskiej inteligencji.
Jednak reforma ziemstwa przeszła do historii jako jedna z najbardziej nieudanych za panowania Aleksandra II. Działania aparatu centralnego były wyjątkowo słabo przemyślane. Rząd centralny i urzędnicy lokalni niechcieli podzielić się władzą, więc ziemstvos rozwiązali tylko ograniczony zakres problemów, co nie wystarczało do pełnoprawnej pracy. Samorządy również nie mogły dyskutować o decyzjach rządu, w przeciwnym razie sytuacja mogłaby nawet doprowadzić do rozwiązania Dumy.
Pomimo wielu problemów reforma samorządowa dała impuls do dalszego samorozwoju, dlatego nie można nie doceniać jej znaczenia dla Imperium Rosyjskiego.
